I. Wstęp
Zgodnie z art. 129 § 1 i 2 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) odwołanie od decyzji administracyjnej wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. W praktyce odwołania wnosi się najczęściej, korzystając albo z usługi doręczenia na adres doręczeń elektronicznych, albo z usług pocztowych. W tym momencie pojawia się problem zachowania terminu do wniesienia odwołania. Ustawodawca to zagadnienie rozwiązał w art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a, który stanowi, że termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej albo państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym.
II. Jak sądy administracyjne do tej pory interpretowały zachowanie terminu do wniesienia odwołania, jeżeli pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego?
Przez długi czas sądy administracyjne interpretowały art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a bardzo ściśle, co oznaczało, że tylko nadanie odwołania w polskiej placówce operatora wyznaczonego albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej albo państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) gwarantowało zachowanie terminu na dokonanie czynności, w tym przypadku na skuteczne wniesienie środka zaskarżenia.
W tym miejscu pojawia się zasadnicze pytanie, kim jest operator wyznaczony. Zgodnie
z art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe (dalej: PrPoczt) operatorem wyznaczonym jest operator pocztowy, czyli przedsiębiorca uprawniony do wykonywania działalności pocztowej, na podstawie wpisu do rejestru operatorów pocztowych, który ma obowiązek świadczenia usług powszechnych. Usługi powszechne definiuje z kolei art. 3 pkt 30 PrPocz, zgodnie z którym pojęcie to obejmuje przesyłki listowe i paczki pocztowe, o wadze i wymiarach określonych dla usług powszechnych, oraz przesyłki dla ociemniałych, nieświadczone przez operatora wyznaczonego w ramach obowiązku świadczenia usług powszechnych. Co szczególnie istotne, do usług wchodzących w zakres usług powszechnych nie zalicza się usług pocztowych polegających na przyjmowaniu, sortowaniu, przemieszczaniu i doręczaniu przesyłek kurierskich. Obecnie operatorem wyznaczonym, zgodnie z decyzją Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, jest Poczta Polska S.A. i pozostanie nim do końca 2035 roku. W związku z tym tylko nadanie odwołania za pośrednictwem Poczty Polskiej gwarantowało zachowanie terminu.
Takie stanowisko sądów administracyjnych wzmacniała również uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2015 r., zapadła w sprawie o sygn. akt: I OPS 1/15, wydana przez siedmiu sędziów. Choć uchwała dotyczyła zachowania terminów w postępowaniach przed sądami administracyjnymi, to jednoznaczny wniosek NSA, iż oddanie przed upływem przewidzianego prawem terminu pisma procesowego, w sprawie sądowoadministracyjnej, w polskiej placówce pocztowej innego operatora niż operator wyznaczony nie skutkuje zachowaniem terminu w sytuacji, gdy pismo dostarczono sądowi po jego upływie, był stosowany na zasadzie analogii także do terminów, wynikających z k.p.a., w tym do wniesienia odwołania.
Niemniej jednak, treść art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a budziła uzasadnione wątpliwości wśród przedstawicieli doktryny i praktyków, ponieważ rozwiązanie przyjęte w tym przepisie pozostaje w jaskrawej kolizji z art. 39 k.p.a., który reguluje sposoby doręczania pisma przez organ administracji publicznej. Nie wdając się w szczegóły, wskazać należy, że organ administracji publicznej, jeśli nie doręczy pisma na adres do doręczeń elektronicznych albo z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, albo przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy, może doręczyć stronie pismo przesyłką rejestrowaną przez dowolnego operatora pocztowego, nie tylko operatora wyznaczonego, a strona – dla zachowania terminu, jeśli nie skorzystała z usług doręczeń elektronicznych – musi nadać pismo wyłącznie u operatora wyznaczonego.
Mimo kontrowersji związanych z nierówną pozycją strony i organu przy korzystaniu z usług pocztowych przełomem dla zmiany rozumienia art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a przez sądy administracyjne okazał się dopiero wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 27 marca 2019 r., C-545/17, w którym uznano, że: „Artykuł 7 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 8 dyrektywy 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/6/WE z dnia 20 lutego 2008 r., (Dz.Urz.UE.L z 1998 r., Nr 15, s. 14) należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on przepisowi prawa krajowego, który uznaje za równoznaczne z wniesieniem pisma procesowego do danego sądu jedynie złożenie takiego pisma w placówce pocztowej jednego operatora wyznaczonego do świadczenia usługi powszechnej, i to bez obiektywnego uzasadnienia opartego na względach porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego.”
III. Wyrok NSA z dnia 19 listopada 2025 r., sygn. akt: III OSK 2470/22
Pokłosiem wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 27 marca 2019 r. jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2025 r., sygn. akt: III OSK 2470/22, który zapadł w następującym stanie faktycznym:
- Strona w ostatni dzień terminu nadała odwołanie poprzez umieszczenie go
w paczkomacie InPost. Tak złożone odwołanie fizycznie dotarło do organu już po terminie na jego wniesienie, - Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO) odrzuciło odwołanie na podstawie art. 134 k.p.a., wskazując, że zostało ono wniesione po terminie oraz argumentując, iż skuteczne wniesienie pisemnego odwołania w formie listownej wymaga jego nadania w polskiej placówce pocztowej – tylko wówczas data nadania przesyłki będzie stanowić datę wniesienia odwołania, a w przypadku nadania przesyłki z odwołaniem za pośrednictwem przedsiębiorstwa świadczącego usługi kurierskie, ale niebędącego polską placówką pocztową, datą wniesienia odwołania będzie data wpłynięcia przesyłki do właściwego organu,
- Strona niezadowolona z takiego rozstrzygnięcia wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie (dalej: WSA w Szczecinie),
- WSA w Szczecinie oddalił skargę, wskazując, że co prawda nie zgadza się z SKO co do tego, że nie jest możliwe korzystanie z innych, poza Poczta Polską S.A, operatorów świadczących usługi w zakresie przesyłek, ale w takiej sytuacji miarodajnym dokumentem/dowodem nadania jest etykieta nadania przesyłki umieszczona na kopercie przesyłki, z której wynika data wygenerowania z systemu tego operatora i pełniąca funkcję stempla pocztowego. W realiach niniejszej sprawy etykieta na przesyłce wskazuje datę następną po ostatnim dniu na wniesienie odwołania, co powoduje, że odwołanie zostało wniesione po terminie,
- Z wyrokiem tym nie zgodził się Skarżący i złożył skargę kasacyjną do NSA.
NSA po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej, uchylił wyrok WSA w Szczecinie i zaskarżone postanowienie, wskazując, że:
- sądy administracyjne, mając na uwadze wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 27 marca 2019 r., C-545/17, w swoim orzecznictwie odstępują od literalnej wykładni art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., uznając, że opisany w tym przepisie skutek następuje także w przypadku nadania pisma w placówce operatora pocztowego niebędącego operatorem wyznaczonym,
- przyjęcia takiego stanowiska sprawia jednak, że powstają problemy z weryfikacją samego faktu nadania pisma albo jego daty, ilekroć następuje ono u innego operatora pocztowego niż operator wyznaczony,
- po analizie przepisów PrPoczt nasuwa się wniosek, że weryfikacja faktu nadania pisma oraz jego daty powinna być dokonywana z uwzględnieniem regulaminu świadczenia usług pocztowych danego operatora pocztowego, a definicja placówki pocztowej, zgodnie z art. 3 pkt 15 PrPoczt, obejmuje także „inne wyodrębnione i oznaczone przez operatora pocztowego miejsce, w którym można zawrzeć umowę o świadczenie usługi pocztowej lub odebrać przesyłkę pocztową lub kwotę pieniężną określoną w przekazie pocztowym”,
- w rozpatrywanej sprawie, bez znaczenia jest to, że etykieta na przesyłce wskazuje datę następną po ostatnim dniu na wniesienie odwołania, ponieważ regulamin świadczenia usług przez InPost wiąże co do zasady nadanie przesyłki z prawidłowym umieszczeniem jej w paczkomacie, zaś wydruk etykiety następuje albo wcześniej, gdy drukuje ją uprzednio nadawca, lub później, gdy drukuje ją kurier po podjęciu przesyłki z paczkomatu, co powoduje, że data wydruku etykiety nie musi być tożsama z datą faktycznego nadania przesyłki,
- WSA w Krakowie w wyroku z dnia 17 lipca 2025 r., II SA/Kr 606/25, podkreśla, że jeśli chodzi o datę nadania przesyłki, to „rozstrzygające musi być wejście operatora pocztowego w posiadanie przesyłki przez zatrzaśnięcie drzwi automatycznego urządzenia pocztowego”.
- w konsekwencji, by skutecznie nadać odwołanie, należy uznać, że nadanie przesyłki w poczkomacie InPost następuje z chwilą zatrzaśnięcie drzwi skrytki.
IV. Ocena
Odejście od ścisłej wykładni art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. należy ocenić jako pozytywną i proobywatelską zmianę. Dotychczasowy sposób rozumienia przepisów prowadził do nierówności pomiędzy pozycją organu administracji publicznej a strony, zwłaszcza w kontekście dopuszczalnych sposobów korzystania z usług pocztowych. Pozytywnie należy także ocenić przyjęcie przez NSA w sprawie o sygn. akt: III OSK 2470/22, że momentem nadania pisma procesowego w paczkomacie InPost jest chwila zatrzaśnięcia drzwi skrytki. Niemniej jednak, nie wolno zapominać, że przesyłka dostarczona organowi za pośrednictwem operatora pocztowego innego niż operator wyznaczony może nie zawierać informacji umożliwiających jednoznaczne ustalenie momentu jej nadania, w tym w szczególności chwili umieszczenia jej w paczkomacie. W przypadku powstania wątpliwości co do zachowania terminu wniesienia pisma organ administracji publicznej powinien zapewnić stronie możliwość wykazania tej okoliczności poprzez przedłożenie stosownych dowodów, a następnie poddać je wszechstronnej ocenie i dokonać ustaleń faktycznych z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej, co sprawia, że przy wysyłaniu terminowych pism za pośrednictwem innych operatorów niż operator wyznaczony trzeba kierować się dużym rozsądkiem, by nie pogorszyć swojej sytuacji procesowej.
